Koalition der Vernunft kurz vor Mitternacht?

Wenn Ende dieser Woche auf Malta das alljährliche Treffen der Außenminister der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OSZE stattfindet, werden Schlussfolgerungen für das zukünftige politische Klima in Europa möglich sein. Und es geht um die Zukunft der Organisation, die aus der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa von 1975 hervorgegangen war, und die in einem entscheidenden Augenblick einen wichtigen Beitrag zur Überwindung des Kalten Kriegs in Europa geleistet hatte. Sie ist derzeit in einem kritischen Zustand, nachdem seit September wichtige Leitungsposten vakant sind und schon zum dritten Mal kein Budget für das Folgejahr vorliegt.

Das Jahr 1975 war ein bewegtes Jahr: Nach der türkischen Invasion im Norden Zyperns im Vorjahr proklamierten die Türken 1975 die bis heute weitgehend nicht anerkannte Republik Nordzypern. In Ostasien nahmen die Roten Khmer die kambodschanische Hauptstadt Phnom Penh ein und die kommunistischen Kämpfer Vietnams Saigon (1). In diesem Jahr begann der libanesische Bürgerkrieg und der Zerfall des portugiesischen Kolonialreichs setzte sich fort. Die Zeichen standen auf Sturm, aber in Europa gelang es, den Kalten Krieg etwas zu beruhigen. Die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa KSZE vom 1. August 1975 garantierte die Unverletzlichkeit der Grenzen in Europa, die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten der teilnehmenden Staaten, die Einhaltung von Menschenrechten und Grundfreiheiten. Sie forderte die friedliche Beilegung von Konflikten und förderte die Zusammenarbeit auf den Gebieten Wissenschaft, Technik, Wirtschaft und Umwelt (2).

Euphorie gefolgt von Katzenjammer

Nach dem Ende des Kalten Kriegs herrschte Aufbruchstimmung, die sich vor allem in der Konferenz von Paris 1990 niederschlug, wo unter anderem der Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa KSE ausgehandelt wurde, der aber leider nie zur Umsetzung kam (3). Ausdruck des neuen konstruktiven Geists war sicherlich auch die Umwandlung der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa KSZE in eine Organisation, die OSZE, die auf dem Gipfel von Budapest 1994 aus der Taufe gehoben wurde (4). Die Euphorie wurde aber bald getrübt, als sich herausstellte, dass auch die OSZE nicht fähig war, die Nationalitätenkonflikte im ehemaligen Jugoslawien friedlich zu lösen. Besonders der völkerrechtswidrige Angriff der NATO auf ex-Jugoslawien bzw. Serbien 1999 erwies sich im Nachhinein als Auftakt zu einer neuen Ost-West-Konfrontation. Einen weiteren Moment der Ernüchterung brachte im Herbst 2020 die militärische Aggression Aserbaidschans gegen die Republik Artsakh bzw. Berg-Karabach, durch welchen die Unfähigkeit der sogenannten Minsker Gruppe, den Konflikt im Südkaukasus friedlich zu lösen, offen zutage trat (5). 

Trotzdem darf sich die OSZE viele Erfolge an ihre Fahne heften: Die verschiedenen Verträge, welche den Austausch militärischer Informationen, Kontakte zwischen Militärs in Ost und West, die Ankündigung militärischer Aktivitäten und deren Beobachtung vorsahen, trugen viel zur Bildung von Vertrauen und Sicherheit bei. Große Verdienste erwarb sich die OSZE bei der Verbesserung des Schutzes schlecht gesicherter Waffenlager in Osteuropa sowie bei der Entsorgung umfangreicher und teilweise gefährlicher Lager an nicht mehr benötigter Munition. Besonders hervorzuheben ist hierbei die unfallfreie Entsorgung hochexplosiver und korrosiver Raketentreibstoffe, bei welcher ausgerechnet das oft kritisierte Belarus eine besonders konstruktive Rolle spielte (6). 

Nach der Jahrtausendwende verlor die OSZE aber ein wenig an Beachtung und auch an Bedeutung. Unter schweizerischem und serbischem Vorsitz vermochte die Organisation im sich anbahnenden Ukraine-Konflikt nach 2014 anfänglich eine positive Rolle zu spielen, denn sie hatte großen Anteil am Zustandekommen der Minsker Abkommen und an den Maßnahmen zur Überprüfung des Waffenstillstands. Dass es bei den Akteuren am Willen zum Frieden mangelte, weil alle Seiten sich die Handlungsoption einer gewaltsamen Lösung offenhalten wollten, ist nicht der Fehler der OSZE, trug aber zu ihrem Niedergang bei (7). 

Propaganda und Selbstbefriedigung

In den Jahren nach 2014 änderte sich der Ton der Debatten in den Foren der OSZE merklich, namentlich im wöchentlich stattfindenden Ständigen Rat. An die Stelle sachlicher Diskussion trat zunehmend das Blame Game, der Austausch von Vorwürfen, wobei sich die Parteien selten die Mühe nahmen, ihre teilweise larmoyanten Statements mit Fakten zu untermauern. Lediglich die regelmäßigen Berichte der Sonderbeobachtungsmission der OSZE, der Special Monitoring Mission, brachten zuweilen etwas mehr Sachlichkeit in die Diskussion. Mit der Verschärfung des Tons ging auch der Missbrauch wichtiger Instrumente der OSZE einher, namentlich des Wiener Dokuments für sicherheits- und vertrauensbildende Maßnahmen (VSBM), an welchem auch der Westen seinen Anteil hatte. Und auch an der Demontage des Systems von Verträgen zur Rüstungskontrolle und militärischer Transparenz war der Westen nicht ganz unschuldig (8). 

In den letzten Monaten wurde nun auch das Forum für Sicherheitskooperation FSK zunehmend zur Bühne für das altbekannte Blaming and Shaming. Unter dänischem Vorsitz gelingt es seit Wochen schon nicht einmal mehr, Einigkeit über die Traktandenliste zu erzielen (9). Fast scheint es so, als lege es der Westen darauf an, Russland und auch Belarus aus der OSZE zu vertreiben. Was aber das Wiener Dokument für VSBM und andere Abkommen noch für einen Sinn haben sollen, wenn NATO-Staaten andere NATO-Staaten oder Neutrale inspizieren, ist eine offene Frage.

Abbruch von Gesprächsplattformen

In diesen Tagen stellt sich die Frage, wer nun den Vorsitz in der OSZE im Jahr 2026 übernehmen soll, denn jeweils an der Konferenz der Außenminister Anfang Dezember wird festgelegt, welches Land im übernächsten Jahr den Vorsitz übernehmen soll (10). Im Jahr 2025 ist dies Finnland, natürlich auch aus Anlass des 50-Jahr-Jubiläums der Konferenz von Helsinki. Schon hört man munkeln, dass es dann auch Finnland sein werde, welches das Ende der Organisation verkünden müsse. Zwar sind wir noch nicht so weit, aber die nächsten Eskalationsschritte sind schon absehbar. Erneut wird kein Konsens über das Budget der Organisation zu erzielen sein, womit wieder mit notfallmäßigen Maßnahmen das weitere Funktionieren des Sekretariats in Wien sichergestellt werden muss. Aserbaidschan fordert schon seit Jahren die Auflösung der Minsker Gruppe von Staaten zum Umgang mit dem Südkaukasus-Konflikt und der Hochrangigen Planungsgruppe. Die Mandate und die Budgets der sogenannten Feldmissionen der OSZE in zahlreichen Mitgliedsstaaten müssen regelmäßig verlängert bzw. genehmigt werden. Sie stehen allenfalls auch bald zur Disposition. Die einst so wertvollen Beobachtermissionen in der Ukraine und an der russisch-ukrainischen Grenze wurden bereits 2022 bzw. 2021 geschlossen. Mit anderen Worten: Das Ende einer Organisation, welche bei der Überwindung des Kalten Kriegs eine eminent wichtige Rolle gespielt hatte, ist eine durchaus realistische Variante der Lageentwicklung.

In dieser angespannten Situation überlegt sich die Schweiz, ob sie erneut den Vorsitz über die Organisation übernehmen wolle, wohl in der Hoffnung, an die Erfolge der Jahre 2014 und 2015 anknüpfen zu können. Erfahrungsgemäß braucht es hierfür eine politische Führung, die eine eigenständige Rolle spielen und sich Druckversuchen aus Ost und West widersetzen kann. Ferner setzt eine erfolgreiche Präsidentschaft die Existenz eines nachrichtendienstlichen Apparats voraus, der eine unabhängige Einschätzung der Lage abgeben kann. Und es bedarf eines diplomatischen Apparats, der Konzepte für Friedensprozesse zu entwickeln imstande ist und bei den 57 Teilnehmerstaaten der OSZE erfolgreich dafür lobbyieren kann (11). Was die schweizerische Außenpolitik im vergangenen Juni auf dem Bürgenstock präsentierte, war in dieser Beziehung nicht eben vielversprechend. Der Wille, sich positiv in Szene zu setzen, genügt für einmal nicht, da muss noch etwas mehr dazukommen. Die Schweiz muss jetzt daran gehen, diejenigen Kapazitäten wiederaufzubauen, welche es ihr erlauben, eine Vermittlerrolle zu spielen, sollte dereinst der Wille zum Frieden sich durchsetzen können.

Koalition der Vernunft?

Neu zu besetzen ist auch der Posten des Generalsekretärs der OSZE, den einst in der Person von Botschafter Thomas Greminger ein Schweizer Spitzendiplomat innegehabt hatte, bis ein gekränktes Frankreich ihn und alle Leiter bzw. Leiterinnen der wichtigsten Institutionen der OSZE abservierte (12). Das war damals der Beitrag der Administration Macron, die so gerne eine Führungsrolle in der europäischen Diplomatie wahrnehmen möchte, zum Funktionieren wichtiger Institutionen in Europa. Aussichtsreichster Kandidat für die Stelle des Generalsekretärs heute scheint ein türkischer Diplomat zu sein. Die Türkei ist offenbar an der Bewahrung einer Dialog-Plattform interessiert und ein türkischer Diplomat hätte wohl auch eine Chance, über die administrative Leitung des Sekretariats der OSZE hinaus den Vorsitzenden im Amt, d.h. den Außenminister des Vorsitzlandes, in politischen Fragen wirksam zu unterstützen. Die Türkei hätte im Unterschied zur Schweiz alles, was es für die erfolgreiche Leitung der OSZE braucht. (Nach den überraschend ausgebrochenen kriegerischen Ereignissen in Aleppo in Syrien, an denen die Türkei offensichtlich auf Seite der Dschihadisten aktiv beteiligt ist, ist das Image der Türkei international allerdings wieder sichtbar angeschlagen. Anm. der Red.) Diskutiert werden auch die Besetzung der Leitungsposten wichtiger OSZE-Institutionen wie diejenige des Büros für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (13), für welche ein griechischer Kandidat zur Verfügung steht, und des Hohen Kommissars für Nationale Minderheiten (14). Der ungarische Kandidat für letzteren Posten stößt derzeit noch auf Ablehnung bei der Ukraine und einer Reihe Hardliner aus Osteuropa, die sich aber zufriedengeben könnten, wenn der Repräsentant für die Freiheit der Medien mit einem Transatlantiker besetzt würde (15). In La Valletta in Malta wird sich folglich zeigen, ob die Fundamentalisten aus dem Westen zu Kompromissen bereit und fähig sind. Sie könnten der europäischen Identität einen schweren Schlag zufügen, wenn sie eine Lage herbeiführen, in welcher Externe die Probleme des europäischen Kontinents lösen müssen. 

Unter dem Strich wäre für die OSZE eine schweizerische Präsidentschaft, ein türkischer Generalsekretär und eine Leitung von zwei der wichtigsten Institutionen durch weniger dogmatische Europäer ein Schritt in die richtige Richtung – und wohl auch ein Hoffnungsschimmer für das weitere Bestehen der Organisation. Vielleicht setzt sich doch noch die Erkenntnis durch, dass man gerade in Krisenzeiten zu Gesprächsplattformen und potenziellen Vermittlern Sorge tragen sollte. 

Anmerkungen: 

1. Siehe Katja Dombrowski: Ein schwarzer Tag für Kambodscha, in: Neue Zürcher Zeitung. 15.04.2005, archiviert unter https://web.archive.org/web/20131218083033/http://www.katja-dombrowski.info/de/artikel/item/28-ein-schwarzer-tag-fuer-kambodscha.html. Vgl. „Khmer Rouge“ bei HISTORY, 21.08.2018, online unter https://www.history.com/topics/cold-war/the-khmer-rouge. „Chaos after US retreat: Disgrace, tragedy, horror … what US left behind in Vietnam after chaotic retreat“ beiGlobal Times, 21.05.2023, online unter https://www.globaltimes.cn/page/202305/1291079.shtml. Siehe auch Rachid Haoues: 1975 CBS News footage shows dramatic evacuation of Saigon, bei CBS News, 30.04.2015 mit einem Bericht eines damals vor Ort befindlichen Journalisten, Ed Bradley, online unter https://www.cbsnews.com/news/1975-cbs-news-footage-shows-the-dramatic-evacuation-of-saigon/. Der Vergleich des demütigenden Abzugs der Amerikaner aus der US-Botschaft in Saigon unter Zurücklassung zahlreicher lokaler Mitarbeiter und Unterstützer zum fluchtartigen Abzug aus Kabul im August 2021 ist nicht weit. Siehe „Flashback: Kabul evacuation mirrors America’s 1975 retreat from Vietnam“, bei Economic Times, 16.08.2021, online unter https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/flashback-kabul-evacuation-mirrors-americas-1975-retreat-from-vietnam/fall-of-saigon/slideshow/85367587.cms. 
2. Siehe Schlussakte von Helsinki, veröffentlicht von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, 01.08.1975, online unter https://www.osce.org/de/mc/39503. 
3. Siehe Gerd Brenner: Fortschreitende Demontage des Systems kollektiver Sicherheit in Europa durch die USA, bei World Economy, 24.07.2020, online unter https://www.world-economy.eu/nachrichten/detail/fortschreitende-demontage-des-systems-kollektiver-sicherheit-in-europa-durch-die-usa/. Der Wortlaut des KSE-Vertrags findet sich in deutscher Sprache auf der Homepage des Auswärtigen Amts unter https://www.auswaertiges-amt.de/resource/blob/207276/b1196519ae7598a29c873570448a59e9/kse-vertrag-data.pdf. Die Auflösung der Warschauer Vertragsorganisation, ik Westen Warschauer Pakt genannt, der Zerfall der Sowjetunion und NATO-Erweiterung machten Anpassungen des Vertrages erforderlich. Der Adaptierte KSE-Vertrag (A-KSE) wurde jedoch nur von Russland, Belarus, der Ukraine und Kasachstan ratifiziert, jedoch nicht von den Mitgliedsstaaten der NATO. Auch dieser Vertrag ist publiziert auf der Homepage des Auswärtigen Amts, online unter https://www.auswaertiges-amt.de/resource/blob/207278/1ef5ee78bf496dc37d19e9542c45a2c7/kse-ue-anpassung-data.pdf. 
4. Im Unterschied zum alljährlich im Dezember stattfindenden Ministerrat der OSZE, an welchem die Außenminister der Teilnehmerstaaten teilnehmen, waren am Gipfeltreffen in Budapest 1994 die Staats- oder Regierungschefs vertreten. Siehe „Fourth Heads of State Summit, Budapest„, auf der Homepage der OSZE, 05./06.12.1994, online unter https://www.osce.org/who/timeline/1990s/11. Zum Memorandum und den Sicherheitsgarantien siehe „KSZE Budapester Dokument 1994, der Weg zu echter Partnerschaft in einem neuen Zeitalter“, Korrigierte Fassung vom 21. Dezember 1994, online unter https://www.osce.org/files/f/documents/e/4/39556.pdf und Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, 5 December 1994, online unter http://www.ppnn.soton.ac.uk/bb2/Bb2secK.pdf. Vgl. „Illusionen und gebrochene Versprechen im Konflikt um die Ukraine“, bei Global Bridge, 28.02.2024, online unter https://globalbridge.ch/illusionen-und-gebrochene-versprechen-im-konflikt-um-die-ukraine/. 
5. Der Minsker Gruppe gehören Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Deutschland, Finnland, Italien, Schweden, die Türkei und die jeweiligen Mitglieder der OSZE Troika an. Die Gruppe wird gemeinsam präsidiert durch Frankreich, Russland und die USA. Siehe „OSCE Minsk Group“ auf der Homepage der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, online unter https://www.osce.org/mg. Der Verfasser nahm selbst mehrere Male an Missionen zur Überprüfung des Waffenstillstands an der Front in Berg-Karabach teil. 
6. Dabei handelte es sich auch um 1,1-Dimethylhydrazin, das zusammen mit den Oxidatoren Distickstofftetroxid oder RFNA (rauchende Salpetersäure, besonders im russ. Sprachgebrauch auch Mélange genannt,) verwendet wird. Die sowjetische Trägerrakete Proton und die Kurzstrecken-Raketen des Typs R-17 (russ. Р-17, im NATO-Sprachgebrauch Scud genannt) enthielten diese äußerst gefährlichen Treibstoffe.
7. Der Verfasser hat diese in einer öffentlichen Anhörung des Deutschen Bundestags über die sogenannte Strategie Nationaler Sicherheit im Juni 2023 kritisiert. Siehe „Nationale Sicherheitsstrategie stößt auf geteiltes Echo“ auf der Homepage des Deutschen Bundestags, online unter https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2023/kw25-pa-auswaertiges-sicherheitsstrategie-952500. Vgl. Hans-Georg Münster: Show statt Substanz / Deutschland weiß nicht um seine Rolle in der Welt, bei World Economy, 20.06.2023, online unter https://www.world-economy.eu/nachrichten/detail/show-statt-substanz-deutschland-weiss-nicht-um-seine-rolle-in-der-welt/. 
8. So war beispielsweise die Reise einer siebenköpfigen Inspektionsgruppe der NATO im April 2014 zu einem Checkpoint der Rebellen nahe der Ostgrenze der Ukraine mit der Sorge um militärische Aktivitäten der Ukraine in keiner Weise zu erklären, sondern dürfte eher der Beschaffung militärischer Informationen über die bewaffneten Kräfte der Rebellen von Donetsk und Lugansk zugunsten der Ukraine gedient haben. Siehe „Mission unplausibel, Was machen westliche Militärs unter Bundeswehrführung in der Ostukraine?“, bei AG Friedensforschung, online unter http://www.ag-friedensforschung.de/regionen/Ukraine1/geiseln2.html, sowie Olaf Standke: Nervenkrieg um Militärbeobachter, die OSZE ist mit vielfältigen Missionen in der Ukraine vertreten, Festgesetzte ohne Mandat aller Mitgliedstaaten, ebd. und Knut Mellenthin: Mißtrauensbildung, NATO-»Beobachter« in der Ostukraine, ebd.. Siehe auch „Kostümverleih, Jürgen Reents zur »Geiselnahme von OSZE-Beobachtern«“, ebd. Einer der Höhepunkte falscher und auch unsachlicher Berichterstattung war der Bericht von Paul Ronzheimer, Inga Frenser und Andreas Thewalt: 8 Tage Geiselhölle für OSZE-Gefangene, bei Bild, 03.05.2014, online unter https://www.bild.de/politik/ausland/ukraine/osze-militaerbeobachter-in-der-ost-ukraine-frei-acht-tage-angst-35764470.bild.html. Dieses Vorgehen stellte einen Missbrauch des Wiener Dokuments dar und ist politisch von der damaligen Bundes-verteidigungsministerin Ursula von der Leyen zu verantworten.
9. Dem Verfasser liegen Filmaufnahmen aus den Sitzungen des FSK, engl. Forum for Security Cooperation FSC vor. In den Jahren 2014 bis 2020 besuchte der Verfasser diese Sitzungen regelmäßig. 
10. Nach dem Vorortsprinzip wird die OSZE jeweils ein Jahr lang von einem der 57 Teilnehmerstaaten geführt. Vorsitzender im Amt, engl. Chairman in Office ist der jeweilige Außenminister desjenigen Landes, das den Vorsitz übernimmt. Er wird in Wien vertreten durch den Ständigen Vertreter (Botschafter), der seinerseits im Führungstrio, der sogenannten Troika Einsitz nimmt, die sich aus den Botschaftern der zukünftigen, der aktuellen und der letzten Präsidentschaft zusammensetzt. Siehe auch „Ukraine: ein Krieg mit Ansage“, bei Global Bridge, 26.05.2023, online unter https://globalbridge.ch/ukraine-ein-krieg-mit-ansage/. 
11. Im Jahr 2014 bestand im Eidg. Departement für Auswärtige Angelegenheiten eine eigens geschaffene Task Force. Die Mission in Wien umfasste damals über 30 Mitarbeiter. 
12. Siehe Marianne Wüthrich: «Die OSZE ist nur so stark, wie dies das weltpolitische Klima zulässt», bei Zeitfragen, Nr. 16, 28.07.2020, online unter https://www.zeit-fragen.ch/archiv/2020/nr-16-28-juli-2020/die-osze-ist-nur-so-stark-wie-dies-das-weltpolitische-klima-zulaesst. Vgl. Rudolf Guljaew: OSCE – Brückenbauer in der Krise, bei World Economy, 14.07.2020.
13. Englisch Office for Democratic Institutions an Human Rights ODIHR, interimistisch geleitet durch die Georgierin Tea Jaliashvili. Siehe „Chair-in-Office Ian Borg takes measures to ensure Organizational continuity amidst leadership transition“ auf der Homepage der OSZE, 04.09.2024, online unter https://www.osce.org/chairpersonship/575602.
14. Englisch OSCE High Commissioner on National Minorities HCNM, dessen Funktion interimistisch derzeit der Pole Marek Szczygieł wahrnimmt. Ebd.
15. Englisch OSCE Representative on Freedom of the Media, derzeit interimistisch besetzt durch den Kanadier Philippe Tremblay. Ebd. Der Widerstand gegen eine ungarische Kandidatur geht natürlich von der Ukraine aus, die wegen ihres Umgangs mit der ungarischen Minderheit in Transkarpatien (Zakarpatska Oblast) schon mehrmals in die Kritik Ungarns geraten war.